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70年,新型城镇化由曲折探索到高速发展

发表时间:2019-10-08 17:07来源:中国发展网

作者:国家发改委发展战略和规划司司长|陈亚军

世界发展史表明,城镇化是现代化的必由之路。新中国成立70年以来,我国城镇化经历了由曲折探索到高速发展的历程,城乡面貌发生了翻天覆地的变化,城镇人口从5760万增加到8.31亿、稳居世界第一,城镇化率从10.64%提高到59.58%、超过世界平均水平。砥砺奋进方有波澜壮阔,披荆斩棘才得玉汝于成。经过70年不懈奋斗,我国成功开辟了中国特色新型城镇化道路,城镇化建设取得了世界瞩目的成就,积极稳妥扎实推进城镇化、破解城乡体制机制障碍已成为我国保持经济持续健康发展、带动乡村振兴和区域协调发展、促进社会公平和共同富裕的关键引擎和重要支撑。

新中国成立以来我国城镇化发展历程

70年风雨兼程,70年筚路蓝缕,城镇化进程既是中国发展的见证,也是中国崛起的缩影。新中国成立之初百废待兴,城镇化由低起点开始波动发展;改革开放开启了现代意义的城镇化进程,城镇化步伐明显加快;党的十八大开启了中国特色新型城镇化新征程,城镇化发展方式总体出现深层次、根本性的变革。

(一)改革开放前城镇化波动发展新中国成立初期,国民经济快速恢复,吸引大量农村人口转移到城镇。

1951年《城市户口管理暂行条例》规定公民户口可以在城乡自由迁移,1954年《中华人民共和国宪法》规定中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由,这一时期城镇化率稳步提升。但随着经济建设出现冒进势头,大量农村人口涌入城市,财政和物资压力加大,中央开始制止农民盲目流入城市。1957年实施严格的户口管理和粮食供应,对人口流动严加防控;1958年出台《户口登记条例》,明确限制人口迁移,后又通过粮票等各种票证控制人口进城,土地管理、基本公共服务供给等也逐渐与户籍挂钩,持续加大限制人口进城的力度。加之“文化大革命”期间数千万城市知识青年“上山下乡”,城镇化进程受阻。1949年,我国城镇化率为10.6%,1960年达到19.8%,其后出现下跌和缓慢恢复,1978年城镇化率为17.9%,30年间仅提高了7.3个百分点,农村依然是当时主要的社会形态。

(二)改革开放后城镇化快速发展改革开放后,随着经济快速发展特别是工业化快速推进,城乡分割的政策体制开始松动,越来越多农民进城务工,城镇化在此背景下加速发展。

随着人民公社逐步解体、农村家庭联产承包责任制全面推开,农业生产效率明显提高,乡镇企业异军突起,并带动小城镇蓬勃发展,农村剩余劳动力开始向城镇转移;上世纪80年代中期到90年代中后期,沿海地区加快开放,“三来一补”渐成气候,大量农业转移人口由内陆至沿海务工;2001年“入世”后,我国深度融入全球分工体系,经济发展的强劲势头带动城镇化快速发展。

一是人口流动限制逐步放宽。1984年国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许务工经商的农民自理口粮到集镇落户;1988年后,以户口为依据发放的各类票证陆续取消,1993年城镇粮油定量供应制度废除;2006年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》等文件,放开放宽县级及以下城镇落户。

二是城镇数量激增、规模结构不断优化。1982年印发《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》;1986年明确设市标准,整县改市、整乡改镇成为主流,全国城市和建制镇数量激增;1990年后,上海浦东新区、深圳、厦门等经济特区及宁波、青岛等沿海开放城市迅速崛起,东部地区城市群初具形态。

三是城市建设快速推进。1988年宪法修正案明确土地的使用权可以依照法律的规定转让;1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》正式建立土地出让金制度,各类新城成为城镇化发展新载体。住房供应管理逐步由单位化向社会化、专业化改变;1998年福利分房全面停止,多层次城镇住房供给体系快速构建。1978~2012年,我国城镇人口从1.72亿人快速增加到7.12亿人,城镇化率从17.9%提升到52.6%,城市数量从193个增加到657个,建制镇数量从2173个增加到约2万个,城镇功能不断完善,城镇居民居住水平大幅提升。

(三)党的十八大以来城镇化转型发展

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视城镇化工作,明确提出以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,城镇化进入质量与速度并重的转型发展阶段,成为实现高质量发展、建设现代化经济体系的重要途径。

一是建立健全顶层设计。2013年党中央召开城镇化工作会议,确定了中国特色新型城镇化道路的战略方向和基本遵循。2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确了新型城镇化的原则目标、战略任务和改革重点。2015年召开中央城市工作会议,户籍、基本公共服务、土地、财政等领域配套改革相继出台。2016年国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。党的十九大提出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化,对新时代推进新型城镇化建设作出具体要求。

二是建立完善工作机制。2014年,经国务院批复同意,国家发展改革委会同14个有关部门建立推进新型城镇化工作部际联席会议制度,2019年7月变更为城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度。2014年以来,国家发展改革委每年召开部际联席会议、发改系统及地方有关部门电视电话会议,研究部署重点工作,每年印发推进新型城镇化年度重点任务方案并开展任务实施情况年度总结评估。

三是积极有序开展试点示范。国家发展改革委分3批将2个省、246个城市(镇)列为国家新型城镇化综合试点,多次召开试点经验交流会,总结推广多批试点地区典型经验,为各地科学高效开展新型城镇化建设提供了重要参考。2012~2018年,我国城镇人口从7.12亿增加至8.31亿,城镇化率从52.6%提升到59.58%、年均提升1.16个百分点,涉及十几亿人的城镇化驶上了科学、健康、正确的轨道,城镇化建设质量稳步提高,城镇化红利开始惠及城乡全体居民。

党的十八大以来城镇化取得重大历史性进展

奋进新时代,谱写新篇章。党的十八大以来,各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,纵横联动、统筹推进,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感,新型城镇化建设取得了重大历史性成就。

一是人口市民化有序推进,城镇化水平稳步提升。户籍制度改革加快推进,城镇落户条件进一步放宽,除少数超大城市外其他城市基本放开了人才落户门槛,中西部地区除省会城市外基本实现了零门槛落户,2018年底户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率分别达到43.37%、59.58%。居住证制度全面落地,截至2018年底共发放居住证7800万张,居住证持有者享有的公共服务项目和办事便利稳步增加、含金量持续提升。“人地钱”挂钩等关键性配套政策出台落实,农村“三权”维护和退出机制建设有序推进。

二是城镇化空间格局持续优化,培育形成了一批新的增长点、增长极和增长带。城市群建设稳步推进,跨省区城市群规划全部出台实施,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。都市圈发展步伐明显加快,城市各自为战、同质竞争的状况有所转变,同城化发展初见成效。城市规模结构不断完善,中心城市建设积极推进,设市工作重新启动,中小城市数量有所增加,经济发达镇行政管理体制改革深入推进,特色小镇规范发展机制初步建立。综合交通运输网络的支撑和引领作用不断增强。

三是城市短板加快补齐,城市功能和可持续发展能力稳步提高。以服务业为主导的城市产业结构已经形成,大众创业、万众创新持续推进,创业带动就业成效显著。城镇棚户区改造持续推进,2014~2018年累计开工2948万套。城市基础设施、公共服务、生态环境等方面的短板加快补齐,黑臭水体及易涝点整治效果明显,城市垃圾无害化处理率提高到97.8%,城市生产生活功能进一步强化。创新、绿色、智慧、人文等新型城市建设持续推进,城市精细化管理水平不断提高,城市的“面子”更加靓丽,“里子”更加牢固。

四是城乡融合发展迈出新步伐,新型城镇化对新农村辐射带动作用增强。农村集体经营性建设用地入市制度加快探索,人才、技术、资金等要素持续投向农业农村。农村一二三产业加快融合发展,农业供给侧结构性改革持续推进,农村新产业、新业态不断涌现。统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立。城乡一体的基础设施建设成效显著,农村的水电路网等基础设施水平全面提升,截至2018年底,99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路,99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车。

继往开来,积极推动新型城镇化高质量发展取得新进展

潮平两岸阔,扬帆再启航。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑,为决胜全面建成小康社会、开启现代化建设新征程提供有力保障。

(一)着力抓好重点人群落户,提高农业转移人口市民化质量。深入落实中央经济工作会议部署要求,抓好已出台政策的督促落实,确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城市应落尽落、便捷落户。进一步深化户籍制度改革,加快推进居住证制度全覆盖,完善以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务提供机制,继续完善“人地钱挂钩”等配套政策,切实维护进城落户农民的农村“三权”。

(二)着力抓好城市群和都市圈规划建设,促进大中小城市和小城镇协调发展。加快推进城市群建设,提高中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,因地制宜编制都市圈发展规划或重点领域专项规划,开展都市圈一体化发展示范区建设,形成区域竞争新优势,针对不同规模和区位的城市分类施策,合理疏解超大特大城市非核心功能,强化大城市要素集聚和服务辐射能力,增强中小城市产业支撑能力和公共服务品质。

(三)着力提升硬实力和优化软环境,增强城市可持续发展能力。科学谋划产业布局,全面优化营商环境,创新产业发展模式和城际协作模式,夯实城市产业基础。提升城市基础设施建设和公共资源配置水平,提高城市的科学化、精细化、智能化管理水平。在做好风险防范的前提下,健全创新城市投融资机制,大力盘活存量优质资产,为城市可持续发展提供有力保障。

(四)着力促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置,持续提升城乡融合水平。促进各类要素更多向乡村流动,推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖,实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。培育发展现代农业和新产业新业态,严格保护永久基本农田,确保重要农产品特别是粮食供给。统筹提高农民的工资性、经营性、财产性和转移性收入,缩小城乡居民生活水平差距。


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